为贯彻落实党中央、国务院关于建立和实施国家海洋督察制度的重要决策部署，根据国务院批准的《海洋督察方案》，2017年8月22日至9月21日，国家海洋督察组第一组（以下简称督察组）对辽宁省开展了围填海专项督察工作。经国务院批准，督察组于2018年1月14日向辽宁省政府进行反馈，督察组组长石青峰出席会议并通报督察意见。

    督察认为，近年来，辽宁省坚决贯彻党中央、国务院关于生态文明建设和海洋强国建设的决策部署，认真落实习近平总书记系列重要讲话精神。省第十二次党代会报告明确提出，健全海洋资源开发保护制度，开展海洋陆源污染专项整治；省“十三五”规划纲要提出，加强近岸海域环境保护，严守近岸海域自然生态红线。省政府出台了《辽宁省海洋生态文明建设行动计划（2016—2020年）》和《辽宁省海洋主体功能区规划》等系列文件，并将自然岸线保护和近岸海域环境监测纳入对沿海各市政府绩效考核体系。

    辽宁省认真贯彻落实新发展理念，在加强海洋生态文明建设的同时大力发展海洋经济。在渤海和黄海共划定海洋生态保护红线区1.27万平方公里，占省管海域面积的31%。海洋生态修复整治力度不断加大，实施了38个整治修复项目，整治修复滨海湿地5000多公顷，整治修复海岸线30公里。海洋经济规模不断扩大，2016年全省实现海洋生产总值3661亿元，占全省地区生产总值的16.6%。加大围填海管控和执法力度，围填海管理总体呈现逐渐好转的趋势。与党的十八大前五年情况相比，党的十八大以来全省批准填海面积下降了45%，查处案件数量上升了80%，新增违法填海面积下降了70%。

    辽宁省高度重视海洋督察工作，沿海各地市、各部门积极主动配合督察工作，对督察组指出的问题不回避、不护短、不推诿，积极推动及时整改、边督边改，严肃查处群众举报的问题并及时向社会公开。截至11月2日，督察组转办的409件群众信访举报已办结228件，取得阶段性办理结果181件，整改到位57件，立案处罚46件，罚款111350.54万元。

    督察指出，近年来辽宁省海洋生态文明建设和围填海管控工作取得了一定的成绩，但在思想认识上领会中央生态文明建设理念不深，依法行政意识不强，围填海管控措施和力度有待进一步加强，海洋生态保护和围填海管控与党中央、国务院的要求和群众的期待仍有差距。存在的主要问题有：

    一是国家有关围填海管理法律法规、政策措施落实不力。存在地方性法规规定与国家有关政策法规不一致的情况。2006年出台的《辽宁省海洋环境保护办法》中个别条款降低处罚额度至今未做调整。辽宁省海洋部门有关文件存在与相关法律法规不符的情况。

    保护优先理念落实不够。大连斑海豹国家级自然保护区、鸭绿江口湿地国家级自然保护区先后因工程建设而申请调整。大规模填海造地永久改变海域自然属性且破坏海岸线，实现国家要求的自然岸线保有率目标面临的形势严峻。

    不按照海域使用管理的规定办理用海审批手续，锦州、大连、盘锦和葫芦岛对海域内用海项目直接办理用地相关手续，面积共8091公顷。其中，锦州市2009年两次市长办公会做出安排，由政府组织填海4512公顷，并发放土地使用权证。

    海域海岛整治修复部分项目实施不到位。中央财政资金支持的海域海岛整治修复项目中存在未取得海域、环评手续建设构筑物的情况。营口白沙湾沙滩浴场整治与修复示范工程项目一期、二期工程因利益相关者协调不力停滞5年，3444.2万元专项资金被营口市财政局擅自调整用于“营盖公路”建设项目。

    二是围填海项目审批不规范、监管不到位。围填海项目化整为零、分散审批问题突出。一些依法应报国务院审批，却被拆分为多个单宗面积不超过50公顷的项目由省政府审批。2009年锦州市娘娘宫临港产业区管理委员会成立公司，将806公顷海域拆分为18个单宗不超过50公顷用海的项目，同步申请审批，同步换发土地证并全部纳入土地储备；2010年大连长兴岛临港工业区管理委员会安排注册10个公司，分两批同步立项、同步申请10宗海域,共计452公顷，填海成陆后将土地归集出让给同一公司。

    沿海市县规划部门将32个填海项目形成的土地变更用途，包括旅游基础设施用海变更为城镇住宅用地、港口用海变更为城镇住宅用地和工业用海变更为商住用地等情形，其中农业部专项资金支持的营口盖州中心渔港20.6公顷公益性填海造地被规划为商住用地出让给房地产开发公司。

    围填海存在大量空置现象。已核查的15150公顷区域建设用海规划内填海造地中，空置土地面积9441公顷，空置面积占已填面积的62%。大连花园口经济区用海项目填而不用，落地项目面积仅为实际填海面积的2%，填海造地规模脱离实际需求，填海造地后空置浪费严重。

    三是未批先填问题突出。违法围填海面积大，部分地区问题突出。2008年以来全省违法填海面积较大，大连、锦州、盘锦尤为突出，占全省违法填海的94%。2013年之后，新出现的违法填海面积明显减少，锦州、大连、盘锦仍占全省违法填海的83%。锦州市2009年未经批准采用截弯取直的方式建设滨海公路，将小凌河口周边约11000公顷海域整体围合，致使小凌河口海湾生态环境遭到了严重破坏，并在围合海域内陆续实施了多起大面积的违法填海造陆活动。2011年至2014年，大连原金州新区管理委员会在无海域使用需求和批准手续的情况下，违法在七顶山陆海村长岛两侧海域组织实施围填海造陆627公顷，且形成陆域后完全空置。

    行政处罚流于形式。2010年至2015年，大连原普湾新区管理委员会违法实施围填海，海洋部门对其作出了罚款3.14亿元的处罚决定，但罚款全由原普湾新区财政局直接拨付。盘锦辽滨沿海经济区管理委员会的所属单位组织实施填海，海洋部门累计处罚64亿元,其中部分缴入同级财政，部分由该区财政部门和填海单位以借款单形式进行票据挂账。大连太平湾投资建设股份有限公司在太平湾海域实施违法围填海，瓦房店市海洋部门及其执法机构3年内先后下达《责令停止违法行为通知书》26份，查处案件26起，违法行为依然难以制止。

    四是围填海执法监管不力。行政执法不到位。已罚款248.3亿元尚有139.6亿元未缴纳，也未依法申请法院强制执行。白沙湾渔港有限公司未经批准违法填海16公顷，2012年至今仍未被查处。2013年丹东市海洋部门对丹东大孤山鑫港实业有限公司违法填海行为作出罚款1.38亿元的行政处罚决定并向法院申请强制执行，丹东市政府以案件不具备执行条件为由同意丹东海洋部门提出的撤销强制执行申请，处罚决定至今未执行。

    罚款收缴管理不规范。庄河市海洋部门违反有关规定将12.8亿元罚款存于单位非税收入财政过渡账户，未及时上缴国库。大连高新技术产业园区海洋部门和财政部门在未收到罚款的情况下，违规为大龙王塘实业总公司违规开具罚款收据，督察期间仍有3360万元罚款未收缴。

    五是近岸海域陆源污染防治工作推进不力。部分入海排污口审批违规，监管不严。经查，省环保部门提供的211个入海排污口中，有68个未严格履行法定程序批准设置。部分入海排污口长期监管不到位，锦州市锦葫界河入海排污口污水总氮含量连续三年严重超标；营口市每日大量未处理的市政污水直排入海；大连市高新区个别入海排污口长期雨污混流，气味难闻，群众反映较大。省环保部门和丹东市环保部门未严格履行法定程序，批准27个海岸工程建设项目环评报告书。

    督察要求，辽宁省各级政府要牢固树立和贯彻落实新发展理念，切实履行海洋生态文明建设的主体责任。严格落实国家海域管理有关法律法规和政策制度，实施最严格的围填海管控制度，加强和规范围填海管理，切实解决围填海等海洋资源环境问题。依法依规严肃责任追究，对于督察中发现的问题进一步深入调查，厘清责任，按有关规定严肃处理。

    督察强调，辽宁省政府应根据《海洋督察方案》要求，结合督察组提出的意见建议，抓紧研究制定整改方案，在30个工作日内报送至57365线路检测中，并在6个月内报送整改情况。整改方案和整改落实情况按照《海洋督察方案》要求，及时通过中央和省级主要新闻媒体向社会公开。

    督察组对督察发现的突出问题进行了梳理，形成问题清单，已按程序移交辽宁省政府。

    国家海洋督察组已要求地方政府启动问责机制，曝光问题，公开处理，严肃问责。